ĪSUMĀ
- Vai tiešām reformas? Kopumā 34 plānotie pasākumi neparedzēja nozīmīgas pārmaiņas.
- Reformas galvenais dzinulis – Atlīdzības likuma grozījumi[1] – pieņemti 4 gadus pēc plānotā, un tie nenovērš virkni esošās sistēmas paradoksu, kā arī nav ieviesti vienoti augstākā līmeņa vadītāju snieguma rādītāji.
- Paaugstināt valsts pārvaldes procesu efektivitāti – joprojām liels izaicinājums.
- Reformas tvērums pārāk šaurs – attiecas tikai uz daļu no valsts pārvaldes iestādēm un 21% no sabiedriskā sektorā darbiniekiem.
Vērtējot, kā īstenots 2017.gadā valdības apstiprinātais Valsts pārvaldes reformu plāns ar mērķi veidot efektīvu, atbildīgu un elastīgu valsts pārvaldi, revīzijā konstatētais liek secināt, ka daļa noteikto darbības rādītāju sasniegti, taču kopumā reforma nebija pārvaldīta efektīvi. Bez tam termina “reformas” lietojums radīja lielas gaidas par kvalitatīvām pārmaiņām visā valsts pārvaldē, bet tās nav notikušas.
Valsts pārvaldē nodarbināto skaita samazināšana – Reformu plāna “skaļākais pasākums” – arī vērtējams drīzāk kā mārketinga elements, nevis jēgpilnas izmaiņas. Solītais formālais rādītājs – nodarbināto slodžu skaita samazinājums 6% apmērā – ir pat pārsniegts (3 gadu laikā samazinātas 3,2 tūkstoši nodarbināto slodzes jeb 7,6%). Taču izņēmumu, metodikas un jaunu amata vietu izveidošanas dēļ reformas laikā nodarbināto skaits valsts budžeta iestādēs nav būtiski mainījies – pirms un pēc reformas tajās nodarbināti aptuveni 60 tūkstoši darbinieku. Turklāt nodarbināto slodžu skaita samazinājums tiek vērtēts kā atsevišķs reformas rezultāts, lai gan jēgpilni būtu vērtēt tieši samazinājuma dinamiku, ņemot vērā jaunizveidotās amata vietas.
“Atsevišķa nodarbināto skaita samazinājuma mērīšana un demonstrēšana var radīt gandarījumu sabiedrībā, bet tas nav pamatots rādītājs, ja vienlaikus tiek piešķirtas jaunas amata vietas un netiek pārskatītas esošās iestāžu funkcijas un uzdevumi. Valsts pārvaldes lielums jāvērtē kontekstā ar tās kvalitāti un saturu – funkcijām un pakalpojumiem, jo nodarbināto skaita samazinājums pats par sevi nesamazina valsts pārvaldes kopējos izdevumus un negarantē efektīvākus pakalpojumus. Proti, nodarbināto skaita dinamika ir tieši jāsasaista ar valsts pārvaldes kompetences apjomu un satura pārskatīšanu. Revīzijā konstatētais liecina – tas nebija šīs reformas fokuss. Turklāt šī nav pirmā Valsts kontroles revīzija, kas izgaismo fundamentālu problēmu valsts pārvaldē – kvalitatīvu datu trūkumu. Kā var kaut ko reformēt, ja nav datu par funkciju un uzdevumu faktiskajām izmaksām?” uzsver Valsts kontroles padomes locekle, Ceturtā revīzijas departamenta direktore Inga Vilka.
Grozījumi Atlīdzības likumā – novēloti, un tā nav “burvju nūjiņa” reformas izpildei; smagi lēmumi vēl priekšā
Lai palielinātu darba samaksas konkurētspēju, valsts pārvaldē ilgstoši tiek uzturēta sabiedrībai un pašiem valsts pārvaldē nodarbinātajiem nesaprotama un nepieņemama atlīdzības sistēma. Rezultātā mazinājusies vai pat zudusi piemaksu un prēmiju nozīme – motivācijas instruments rezultātu sasniegšanā. Tas, ka nepieciešamas izmaiņas valsts pārvaldes atlīdzības sistēmā, tiek uzsvērts vairāk nekā 10 gadus. Nepieņemot sen gaidīto Atlīdzības likumu, mazinājās valsts pārvaldes iekšējā motivācija īstenot reformas – samazināt nodarbināto skaitu, pārskatīt ikgadējos izdevumus, centralizēt atbalsta funkcijas, gūtos resursus novirzot atlīdzības palielināšanai. No otras puses – tas bija tikai viens no 10 reformu pasākumiem un nebūtu vērtējams kā “burvju nūjiņa”, kas atrisinās visu un garantēs reformu izdošanos.
2021.gada nogalē apstiprinātie grozījumi Atlīdzības likumā paredz jaunu mēnešalgu skalu valsts pārvaldē nodarbinātajiem un būtiski palielina atlīdzību virknei valsts augstāko amatpersonu (piemēram, Valsts prezidentam, deputātiem, ministriem). Ja atlīdzības palielinājums katru gadu valsts augstākajām amatpersonām ir garantēts, pieaugot valsts labklājībai, tad pārējiem valsts pārvaldē nodarbinātajiem palielinājums būs lielā mērā atkarīgs no konkrētai iestādei pieejamā finansējuma jeb atlīdzības fonda, kas iestādēm būtiski atšķiras. Šīs pamatproblēmas rezultātā vēsturiski ir izveidojies dalījums “bagātajās” un “ne tik bagātajās” iestādēs. Pašreizējā pieeja netieši norāda uz politiķu attieksmi, ka dažas ministrijas ir prioritāras, salīdzinot ar citām, un ka nav politiskās gribas sakārtot šo jautājumu.
Izmaiņas Atlīdzības likumā nepilda arī reformā solīto – augstākajiem vadītājiem atlīdzības apmēru sasaistīt ar vienotiem snieguma rādītājiem, uz ko konsekventi uzstājusi Valsts kontrole.
Tāpat reforma nav risinājusi sen aktuālu jautājumu par sabiedrībā negatīvi vērtēto praksi vadošām valsts amatpersonām savienot amatus – jo tas rada jautājumus par valsts amatpersonas spējām kvalitatīvi veikt un apvienot pilna laika vadošu amatu ministrijā vai iestādē ar padomes vai valdes locekļa amatu valstij nozīmīgā uzņēmumā.
Paaugstināt valsts pārvaldes procesu efektivitāti – joprojām liels izaicinājums
Lai paaugstinātu valsts pārvaldes procesu efektivitāti, Reformu plānā iekļāva pasākumus iekšējo procesu uzlabošanai. Revīzijā secināts, ka būtiska uz sadarbību un rezultātu vērsta aktivitāte kā projektu komandu darba iedzīvināšana valdības prioritāšu ieviešanai vispār nav īstenota. Tāpat faktiski nav iedzīvināta “nulles birokrātijas” pieeja. Atbalsta funkciju centralizācija ir jau sen aktuāls jautājums, un tā pamazām tiek veikta, taču centralizācijas līmenis joprojām ir zems (piemēram, grāmatvedība centralizēta apmēram trešdaļā iestāžu). Reformu periodā centralizācija resoros notika bez Ministru kabineta lēmuma, papildu finansējuma un skaidriem mērķa uzstādījumiem un ieguvumiem, kā rezultātā tā veikta atkarībā no katram resoram pieejamā finansējuma, IT sistēmām, izpratnes un motivācijas veikt izmaiņas.
Kāpēc reformas nebija efektīvi pārvaldītas?
I.Vilka min dažādus iemeslus: “Politiskais atbalsts reformai, lai arī nostiprināts pēdējo trīs valdību deklarācijās un rīcības plānos, reformu īstenošanā faktiski izpalika, un līdz ar to netika laicīgi pieņemti valsts pārvaldes attīstībai izšķiroši lēmumi. Revīzijā skaidri iezīmējās Valsts kancelejas kā valdības centra un atbildīgās iestādes “vājums” – ierobežotās pilnvaras un iespējas nodrošināt ministriju atbilstošu un savlaicīgu rīcību reformas īstenošanā”. Viņa arī uzsver: “Lai izveidotu efektīvu, atbildīgu un elastīgu Latvijas valsts pārvaldi, problēmu risināšanā aktīvi ir jāiesaistās arī parlamentam un valdībai. Pretējā gadījumā cerēto reformu nav un nākas kritizēt gan reformu plānu, gan tā pārvaldību.”
Reformas pilnvērtīgai izvērtēšanai trūkst skaidras mērķu un rezultatīvo rādīju sistēmas, kas ļautu vērtēt veikto pasākumu konkrētu ietekmi mērķa sasniegšanā. Reformas gaitu ietekmēja smagnēja datu ieguve un apstrāde, kvalitatīvu datu trūkums, ilgstošs tiesību aktu saskaņošanas process, tostarp resoriem vēloties panākt sev izdevīgus izņēmumus, resoru savstarpējā konkurence par finanšu un cilvēkresursiem, lielā darbinieku rotācija valsts pārvaldē un pašā Valsts kancelejā, kas tieši ietekmē spēju turpināt iesākto. Reformu plāns paredzēja pasākumu īstenošanu trīs gadu laikā – no 2017.gada beigām līdz 2020.gadam, taču vairākas nozīmīgas izmaiņas virzītas izskatīšanai tikai revīzijas noslēgumā 2022. gadā. Valsts kontroles ieskatā, pasākumu īstenošana ir ieilgusi un tas nav saistāms ar Covid-19 pandēmiju.
Reformu plāna tvērums pārāk šaurs
Reformu plāns attiecas uz daļu no publiskās pārvaldes (uz ministrijām un to padotības iestādēm), taču neattiecas uz patstāvīgajām un neatkarīgajām valsts iestādēm, pašvaldībām, pašvaldību iestādēm, plānošanas reģioniem, kā arī valsts un pašvaldību kapitālsabiedrībām. Valsts kontrole vērš Saeimas uzmanību uz vajadzību rast risinājumu, lai sabiedrībai nozīmīgi jautājumi līdzās izmaiņām valsts tiešajā pārvaldē tiktu saskaņoti risināti visā publiskajā sektorā. Tāpat jāmin, ka reformā nav iekļauts tāds būtisks jautājums kā civildienests un tā turpmākā attīstība.
Līdzās revīzijā konstatētajiem trūkumiem revidenti atzīmējuši arī pozitīvus reformas aspektus – pasākumus kultūras un domāšanas maiņai valsts pārvaldē, kuru ieviešana turpinās. Tāpat jāmin, ka reformas laikā Covid-19 radītā krīze vēl vairāk palielināja jau esošās problēmas valsts pārvaldē, tomēr iestādes ir spējušas pielāgoties jaunajai situācijai, nodrošinot pakalpojumu nepārtrauktību un pieejamību arī šajos apstākļos.
Pēc revīzijas noslēguma, 2022. gada 8.februārī, Ministru kabinets izskatīja un pieņēma Valsts kancelejas informatīvo ziņojumu par Valsts pārvaldes reformu plāna rezultātiem. Valsts kontroles ieskatā, vērtējums par rezultātiem ir pārāk optimistisks.
Pamatojoties uz revīzijā konstatēto un secināto, Valsts kancelejai sniegti astoņi ieteikumi un viens priekšlikums Ministru kabinetam. Ieteikumu ieviešanas termiņš, ko saskaņojusi arī revidējamā vienība – Valsts kanceleja –, ir līdz 2024.gadam.
Papildu informācija
[1] “Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likums”.