Закупка индивидуальных средств защиты: может ли недостаточное правовое регулирование оправдать поспешные решения?

20.07.2020.

Пандемия такого масштаба, как COVID-19, была непредсказуемой в мире и в Латвии. Поэтому за короткий промежуток времени, в условиях чрезвычайной ситуации, были выявлены последствия долговременных оплошностей в планировании и приобретении материальных резервов, а организация процесса закупки индивидуальных средств защиты все еще вызывает ряд вопросов без ответа. Несомненно, новые обстоятельства требовали умения быстро реагировать и адаптироваться к чрезвычайной ситуации, а также создали отклонения от обычного порядка. В то же время констатации ревизии свидетельствуют о том, что в процессе поставки индивидуальных средств защиты сектором здравоохранения в некоторых случаях произошло принятие единоличных решений, не хватало прозрачности в разъяснении критериев оценки поставщиков, и это вызывает подозрения о возможных коррупционных рисках.

В ходе этой проверки Государственный контроль оценил процесс приобретения индивидуальных средств защиты (защитных масок и респираторов) в секторе здравоохранения в период с начала марта до момента, когда оно было передано сектору обороны (02.04). Министерство здравоохранения располагало 11,7 миллионами евро для приобретения индивидуальных средств защиты из средств на непредвиденные расходы. Из них Национальная служба здравоохранения (НСЗ) и Служба неотложной медицинской помощи (СНМП) потратили 5,7 миллиона евро на покупку защитных масок и респираторов, приобретая индивидуальные средства защиты у пяти поставщиков.

Новый порядок проведения закупок составляется поздно, и каждый действует, как умеет

Уже в середине февраля поставки индивидуальных средств защиты были затруднены по всей Европе. В ответ за девять дней до объявления чрезвычайной ситуации правительство Латвии разрешило не применять положения Закона о государственных закупках на закупку индивидуальных средств защиты, но Министерство финансов и Бюро по надзору за закупками опубликовали руководство по закупкам во время чрезвычайной ситуации почти два месяца спустя (29.04). В соответствии с рекомендациями Европейской комиссии (13.03) были также разрешены отступления от процедур оценки соответствия индивидуальных средств защиты. Также в этом случае Кабинет министров (КМ) только 9 апреля определил новый порядок проведения процедур оценки качества. Ревизоры также не нашли ответа на вопрос, почему разработка этого порядка заняла так много времени.

«После проверки следует признать, что в нашей стране не было своевременно предпринято никаких мер для обеспечения прозрачности процедур «упрощенных закупок», а также не было разработано руководство на государственном уровне для закупок в ситуации, когда Закон о государственных закупках не применяется. В результате в обществе обоснованно возникли дебаты об отсутствии прозрачности в процессе закупки индивидуальных средств защиты, что вызвало подозрения в коррупционных сделках. Хотя это было непростое время для любого из лиц, принимающих решения, следует признать, что ряд решений был принят слишком поздно,» подчеркивает государственный контролер Элита Круминя.

Существует много неизвестных в организации процесса закупок и обоснованности решений в секторе здравоохранения

Первый случай заболевания COVID-19 в Латвии был диагностирован 2 марта, а уже 3 марта Кабинет министров выделил 1,2 миллиона евро, чтобы СНМП могла закупить медицинскую технику, индивидуальные средства защиты, медикаменты для нужд эпидемиологической безопасности. Часть этого финансирования также предназначалась для пополнения государственных материальных резервов. Однако, учитывая критическую ситуацию в Европе, СНМП удалось приобрести только 48% запланированных защитных масок и 12% респираторов.

СНМП и НСЗ опирались главным образом на расчеты и потребности сектора здравоохранения при покупке индивидуальных средств защиты. В то же время НСЗ проводила закупку индивидуальных средств защиты с резервом, чтобы запасы были доступны как можно дольше, а часть из них могла быть перенаправлена и для нужд других ведомств. До 27 марта также было неизвестно, сколько и какие индивидуальные средства защиты вообще необходимы на государственном уровне. 

Сектор здравоохранения проводил закупки индивидуальных средств защиты в условиях, когда необходимо было действовать быстро и решительно, но ни на национальном уровне, ни в рамках сектора здравоохранения не определялись требования для совершения закупок. Следовательно, как делать закупки в рамках упрощенной процедуры, было исключительно в пределах компетенции и ответственности конкретного покупателя.

Оценивая процесс закупок в НСЗ, ревизоры Государственного контроля пришли к выводу, что в секторе здравоохранения допускались единоличные решения, что создает риск коррупции. Хотя НСЗ создала рабочую группу по закупке индивидуальных средств защиты по устному распоряжению директора, ревизоры не смогли получить какую-либо документацию о деятельности данной группы. Кроме того, решения о заключении контрактов с конкретными поставщиками единолично принимал директор учреждения, информируя учреждения, вовлеченные в антикризисное управление, о своих решениях, таким образом получая косвенную поддержку.

Государственный контроль также не смог получить документальное подтверждение соблюдения критериев отбора поставщиков, установленных НСЗ для выбора пяти конкретных поставщиков, хотя критерии для поставщиков были установлены, а именно, скорость доставки, соответствие товаров, возможность последующей оплаты, финансовое положение, соответствие качества и наиболее экономически выгодная цена. Государственный контроль подчеркивает, что на протяжении всего процесса действия и решения лиц, принимающих решения, не документировались даже в малейшей степени - соглашения с поставщиками заключались в устной форме, по телефону, с использованием приложения WhatsApp и тому подобного. Следовательно, принятие решений не отслеживается и не может быть оценено методами аудита. Вполне возможно, что коррупционные действия могут быть выявлены оперативными методами. Государственный контроль передал всю информацию, полученную в ходе ревизии, Управлению по борьбе с экономическими преступлениями Государственной полиции, которое инициировало ведомственную проверку, в том числе для поиска ответа на вопрос - нет ли тайного сговора при выборе поставщиков.

В процессе закупок НСЗ также не публиковала информацию обо всех полученных предложениях, а только о 65 поставщиках, указывая, что список будет дополнен. Это ограничивало возможности сектора отслеживать и контролировать процесс закупок, что могло бы снизить риски коррупции и рассеять сомнения общественности.

В то же время Государственный контроль положительно оценивает действия СНМП и НСЗ в ситуации, когда в отсутствие индивидуальных средств защиты ведомства здравоохранения по собственной инициативе организовали тестирование качества образцов с участием университетов, больничных лабораторий, Центра защиты прав потребителей и Инспекции здравоохранения. Однако тесты были проведены не для всех партий поставленных товаров.

Извлеченные уроки и последствия

Одним из наиболее неотложных вопросов, которые должны быть в повестке дня правительства после чрезвычайной ситуации, является Национальный план гражданской защиты, без которого Латвия прожила три года. Также в настоящее время в Министерстве здравоохранения задерживается Государственный план экстренной медицинской помощи, который должен ежегодно обновляться СНМП. Финансирование для возобновления материальных резервов было предоставлено в последний раз в 2018 году, но еще не разработана новая номенклатура государственных материальных резервов, которая должна была быть утверждена до 1 апреля этого года. Старая номенклатура уже не действительна, поэтому в Латвии в настоящее время нет и такого - очень значимого - документа.