Вакцинация против COVID-19: необходимо скоординированное и своевременное сотрудничество в антикризисном управлении

02.03.2022.

Ревизия заручилась уверенностью в том, что Министерство здравоохранения в целом внедрило меры по вакцинации против Covid-19, чтобы население могло быть вакцинировано бесплатно, как только вакцины появятся в Латвии. За проанализированный в ходе ревизии период (01.01.2021 - 31.08.2021) Латвия воспользовалась возможностью подать заявку на 82% от количества доступных ей вакцин в рамках закупок Европейского союза (ЕС) и с мая 2021 года нет ограничений по вакцинации.

По мнению ревизоров, в процессе вакцинации, осуществляемой Министерством здравоохранения, были недостатки, что вместе с давними проблемами в системе первичной медицинской помощи способствовало тому, что поставленная цель по охвату вакцинацией не была достигнута. К концу лета 2021 года было вакцинировано 46,4% взрослого населения (только 41% в возрасте старше 60 лет), хотя целью было вакцинировать не менее 70% взрослого населения.

Ревизоры отмечают, что вакцинация против Covid-19 является частью общего управления пандемией Covid-19 и поэтому должна осуществляться в рамках общей системы управления стихийными бедствиями, гражданской обороны и национальной безопасности, при этом Министерство здравоохранения является одним из ведущих органов, координирующих управление стихийными бедствиями такого типа, но министерство не работает в одиночку.

ДЛЯ СПРАВКИ

  • Всеобщий план вакцинации без подробного графика и постоянного управления рисками не обеспечивает основу для единообразных, скоординированных и контролируемых действий на всех уровнях кризисного управления.
  • Трудно отслеживаемая и изменчивая структура управления вакцинацией, а также нечеткое распределение обязанностей и ответственности.
  • На 31.08.2021 чуть более 50% семейных врачей участвовали в вакцинации своих пациентов (в Латгалии - только 32%). Низкий охват также можно объяснить давними нерешенными проблемами доступности и возможностей первичной медико-санитарной помощи.
  • Управление запасами вакцин, созданное Министерством здравоохранения, не предоставляет полной информации об их остатках у поставщиков услуги вакцинации и создает административное бремя.
  • В кризисной ситуации оправданы различные риски, связанные с вакцинацией, в том числе в отношении остатков вакцин, удорожание и т.д. Однако пришло время подготовиться к снижению уровня риска и приемлемости затрат по мере уменьшения чрезвычайных обстоятельств.

Член Совета Государственного контроля Майя Аболиня сделала вывод: «Пандемия Covid-19 высветила уже известные проблемы, включая выявленные ранее в ходе ревизий Государственного контроля – отсутствие стратегического сотрудничества и подхода к управлению проектами в публичном секторе, отсутствие данных, административное бремя и т.д., которые не могут быть быстро решены в кризисной ситуации. В целом итоги ревизии показывают, что вакцинация против Covid-19 результативно была, есть и будет зависимой от единого понимания, сотрудничества и своевременных и скоординированных действий на всех уровнях кризисного управления».

Планирование и управление рисками - только общий план, много презентаций и дискуссий

Хотя любой проект по своей природе представляет собой систематически скоординированную и контролируемую деятельность между заинтересованными сторонами с общей целью, началом и концом, подверженную изменениям и рискам, такой управленческий подход к вакцинации против Covid-19 до сих пор не реализован. Например, еще сегодня Piemēram, vēl šodien на вебсайте Министерства здравоохранения доступна начальная стратегия вакцинации, которая была актуальна на конец 2020 года, а утвержденный Кабинетом Министров (КМ) план вакцинации на 2022 год даже не устанавливает срок его реализации.

Серьезной концептуальной ошибкой уже на этапе планирования, по мнению ревизоров, является установление общей цели вакцинации всех взрослых в Латвии, не устанавливая вакцинацию пожилых людей в качестве дополнительной контролируемой цели, хотя Европейская комиссия с самого начала призывала к этому.

Управление рисками также не используется в полной мере, хотя оно позволило бы в непредвиденных обстоятельствах пандемии Covid-19 вовремя подготовиться к необходимым действиям. В ходе ревизии ревизоры смогли ознакомиться только с реестром рисков, который был официально утвержден лишь по запросу ревизоров, в котором большая часть выявленных рисков не соответствует реальной ситуации. В связи с этим М.Аболиня добавляет, что «в целом в 2021 году процесс вакцинации характеризовался избытком вакцин из-за низкого общественного спроса, в результате чего многие вакцины были переданы в дар другим странам за пределами ЕС, а реестр рисков больше направлен на ситуацию, когда существует избыток вакцин, а не их дефицит».

Хотя министр здравоохранения предоставлял актуальную информацию о ходе вакцинации на каждом заседании Кабинета министров с начала 2021 года, ревизоры считают, что мониторинг процесса вакцинации был бы более целенаправленным, если бы фактический прогресс систематически сопоставлялся с плановыми показателями – если такие вообще были определены. Это послужило бы основой для принятия решений о своевременном реагировании на отклонения от заранее согласованного графика и, таким образом, снизило бы риск невыполнения цели к концу лета.

Институциональное управление создается заново во время кризиса и компетенции неясны

Вместо того, чтобы полагаться на институциональные структуры, созданные специально и поддерживаемые в целях антикризисного управления, и ими введенные компетенции, в Латвии планировалось создать новые, но не все из них были созданы. Фактически, в управлении пандемией Covid-19 (включая вакцинацию) участвуют другие органы, такие как Межведомственная координационная группа и Стратегическая руководящая группа Covid-19 вместо несозданных структур управления высшего уровня. В результате модель управления вакцинацией на высшем уровне и разделение компетенций в кризисной ситуации, требующей быстрых и решительных действий, неясны и трудно отслеживаемы.

Офис проекта вакцинации также был создан заново и быстро реорганизован в подразделение Национальной службы здравоохранения (НСЗ). Несмотря на то, что его компетенция в сущности не изменилась, после реорганизации оплата труда сотрудников Отдела проекта вакцинации была подчинена единому регулированию оплаты труда в государственном секторе, а месячная заработная плата сотрудников была уменьшена, и в ходе ревизии был сделан вывод, что уменьшенная месячная заработная плата компенсируется несколькими надбавками. Такое действие не увеличивает уверенности в том, что принимаемые Министерством здравоохранения решения продуманны и открыты, особенно в случае пандемии Covid-19, когда вопросы вакцинации находятся в центре внимания общественности.

Низкий отклик семейных врачей - последствия многолетних нерешенных проблем в здравоохранении

До 31.08.2021 чуть более 50% семейных врачей участвовали в вакцинации своих пациентов от Covid-19, а в Латгалии – только 32%. По мнению ревизоров, на низкую вовлеченность семейных врачей повлияло несколько факторов, в том числе многолетние нерешенные Министерством здравоохранения проблемы первичной медико-санитарной помощи, на которые Государственный контроль заранее обратил внимание, в том числе в ходе ревизии, проведенной в 2016 году. За четыре года Министерство здравоохранения не выполнило 11 из 12 рекомендаций ревизии, направленных на улучшение работы системы амбулаторно-поликлинической помощи, чтобы семейный врач стал самым надежным первым и доступным медиком для своих пациентов и знал нужды своих пациентов и профессионально руководил вопросами здравоохранения пациентов на протяжении всей их жизни.

В целом добровольное вовлечение Министерством здравоохранения семейных врачей в процесс вакцинации было, по мнению ревизоров, ошибкой и провалом. Первоначальная мотивация семейных врачей не была достаточно целенаправленной, и ряд дополнительных мотивационных мероприятий Министерство здравоохранения запустило с опозданием – когда цель должна уже была быть достигнута.

При этом ревизоры приветствуют тот факт, что с 08.10.2021 больше финансовой поддержки получают практики семейных врачей, проводящие вакцинацию, в отличие от ранее установленного порядка, который предусматривал равные условия доплат для всех практик, имеющих договорные отношения с НСЗ.

Недостатки в управлении запасами вакцин

Несмотря на то, что количество вакцин, списанных за проверяемый период, невелико (0,18% от общего количества, что соответствует запланированной потере вакцин), Министерство здравоохранения не создало простое в использовании управление запасами вакцин, предоставляющее полную информацию об остатках вакцин у поставщиков услуги вакцинации, а именно, они обязаны проводить ежемесячную инвентаризацию, заполняя анкету вручную в 21 веке, и не все в ней участвуют. Это можно объяснить недостатками в работе вновь разработанного ИТ-решения по управлению вакцинацией ViVaT, а также отсутствием дигитализации и цифровой грамотности в системе здравоохранения.

Недостаточно данных для анализа рационального использования средств для сети вакцинации

Ревизия не дала уверенности в том, что выделенные средства были использованы максимально рационально при создании и поддержании сети вакцинации. А именно, невозможно оценить данные вакцинации против Covid-19 по местам вакцинации, в том числе финансирование, затраченное на вакцинацию, по отношению к фактическому объему вакцинации в конкретном прививочном центре, поскольку НСЗ не собирает и не анализирует данные в таком разрезе.

«Неопределенность в контексте пандемии Covid-19 оправдывает различные риски, связанные с вакцинацией, как с точки зрения излишков вакцин, так и с точки зрения затрат на экстренные действия, которые в противном случае были бы неприемлемы с точки зрения растраты государственных средств. Однако, принимая во внимание, что с начала вакцинации прошел год, необходимо вовремя подготовиться к тому, что уровень риска и толерантность к затратам в будущем будут снижаться по мере уменьшения чрезвычайных обстоятельств,» объясняет М. Аболиня.

Рекомендации Государственного контроля #ПослеРевизии

Государственный контроль призывает Кабинет министров усилить целостность процесса вакцинации в общем процессе управления Covid-19 и обеспечить систематическое стратегическое планирование и контроль за осуществлением вакцинации в целях защиты здоровья населения и эффективного использования вакцин. По итогам ревизии Министерству здравоохранения были предоставлено шесть рекомендаций по совершенствованию процесса вакцинации, которые позволят устранить недостатки, выявленные в ходе ревизии, а также начать переход на «рутинную» вакцинацию против Covid-19, которая станет такой же повседневной услугой здравоохранения как вакцинация от других инфекционных заболеваний.

Министерство здравоохранения обязуется к 01.04.2022 выполнить первые рекомендации Государственного контроля, чтобы уже в 2022 году вакцинация против Covid-19 проводилась более эффективно. В свою очередь Государственный контроль оценит ход выполнения рекомендаций в июле 2022 года.

О ревизии

  • Государственный контроль представит более подробную оценку вопросов управления пандемией Covid-19 в ходе ревизии политики в области гражданской обороны.
  • В промежуточном отчете оценивается процесс вакцинации против Covid-19 насколько, насколько за это отвечает Министерство здравоохранения: были ли приняты экономические и организационные меры для обеспечения своевременной вакцинации всех жителей за счет дополнительно выделенных средств из государственного бюджета.

Дополнительные материалы