Реформа государственного управления: действия приняты, государственное управление не «реформировано»

09.02.2022.

ДЛЯ СПРАВКИ

  • Реформы действительно есть? Всего 34 запланированных мероприятия не предусматривали существенных изменений.
  • Основной импульс реформы – Изменения в Законе об оплате труда должностных лиц и служащих государственных и муниципальных учреждений – были приняты на 4 года позже, чем планировалось, не устранили ряд парадоксов действующей системы и не ввели единые показатели эффективности для высшего руководства.
  • Большим вызовом все еще является повышение эффективности процессов государственного управления.
  • Масштаб реформы слишком узок, охватывая только часть государственного управления и 21% работников государственного сектора.

Оценивая реализацию Плана реформирования государственного управления, утвержденного правительством в 2017 году с целью создания эффективного, ответственного и гибкого государственного управления, ревизоры сделали вывод, что некоторые из установленных показателей эффективности были достигнуты, но в целом управление реформой не было эффективным. Кроме того, использование термина «реформа» породило большие надежды на качественные изменения в государственном управлении в целом, но этого не произошло.

Сокращение числа занятых в государственном управлении — «самую громкую меру» Плана реформ — также следует рассматривать как элемент маркетинга, а не значимое изменение. Обещанный формальный показатель - сокращение численности работников на 6% - даже превышен (за 3 года сокращено 3,2 тыс. ставок или 7,6%). Однако за счет исключений, методик и создания новых должностей численность работников государственных бюджетных учреждений за время реформы существенно не изменилась - до и после реформы в них работало около 60 тысяч человек. Кроме того, снижение числа ставок рассматривается как отдельный результат реформы, хотя имеет смысл оценить динамику сокращения с учетом создаваемых новых должностей.  

«Отдельное измерение и демонстрация сокращения кадров может удовлетворять общество, но это не является обоснованным показателем, если одновременно создают новые должности, а существующие функции и задачи учреждений не пересматриваются. Размер государственного управления необходимо оценивать в контексте его качества и содержания - функций и услуг, поскольку сокращение числа служащих само по себе не снижает общие расходы государственного управления и не гарантирует более эффективных услуг. А именно, динамика численности работников должна быть непосредственно связана с пересмотром объема и содержания компетенции государственного управления. Ревизия выявила, что это не было целью этой реформы. Более того, это не первая ревизия Государственного контроля, выявляющая фундаментальную проблему государственного управления – отсутствие качественных данных. Как можно что-то реформировать, если нет данных о фактических затратах на функции и задачи?» подчеркивает Инга Вилка, член Совета Государственного контроля и директор Четвертого ревизионного департамента.

Поправки в Закон об оплате труда – запоздалые и это не «волшебная палочка» для реформ; трудные решения еще впереди

В целях повышения конкурентоспособности заработной платы в государственном управлении длительное время поддерживается непонятная и неприемлемая для общества и самих работников государственного управления система оплаты труда. В результате уменьшилась или даже исчезла роль надбавок и премий как мотивационного инструмента достижения результатов. Необходимость изменений в системе оплаты труда государственных служащих подчеркивается уже более 10 лет. Без долгожданного Закона об оплате труда снизилась внутренняя мотивация органов государственного управления к проведению реформ - сокращению численности работников, пересмотру годовых расходов, централизации вспомогательных функций, направив полученные ресурсы на повышение вознаграждения. С другой стороны, это была лишь одна из 10 мер реформ, и ее не следует считать «волшебной палочкой», которая все решит и гарантирует успех реформ.

Поправки к Закону об оплате труда, принятые в конце 2021 года, предусматривают новую шкалу ежемесячных окладов для государственных служащих и существенно повышают размер оплаты труда ряда высших государственных должностных лиц (например, президента Латвии, депутатов, министров). Если увеличение вознаграждения высших государственных должностных лиц гарантируется каждый год по мере роста благосостояния государства, то увеличение вознаграждения других государственных служащих будет во многом зависеть от финансирования или фонда вознаграждения, доступного конкретному учреждению, которое существенно различается среди учреждений. В результате этой фундаментальной проблемы исторически возникло различие между «богатыми» и «менее богатыми» учреждениями. Нынешний подход косвенно указывает на отношение политиков к тому, что одни министерства имеют приоритет над другими и что нет политической воли для решения данного вопроса.

Изменения в Законе об оплате труда также не выполняют обещание реформы – увязать размер вознаграждения руководителей высшего звена с едиными показателями эффективности, на чем последовательно настаивает Государственный контроль.

Кроме того, реформа не решила давнишнюю проблему практики высших государственных должностных лиц объединять несколько должностей, которую общество оценивает очень негативно, поскольку это ставит под сомнение способность государственного должностного лица выполнять и совмещать штатную руководящую должность в министерстве или учреждении с должностью члена совета или правления в значимом для государства предприятии.

Повышение эффективности процессов государственного управления – все еще серьезный вызов

В целях повышения эффективности процессов государственного управления в План реформ были включены меры по совершенствованию внутренних процессов. Ревизоры пришли к выводу, что значительная ориентированная на сотрудничество и результат деятельность, такая как внедрение работы проектных групп по реализации правительственных приоритетов, вообще не была реализована. Также фактически не введен и подход «нулевой бюрократии». Централизация вспомогательных функций уже давно является насущным вопросом и происходит постепенно, но уровень централизации все еще низок (например, бухгалтерия централизована примерно в трети учреждений). В период реформ централизация в ведомствах происходила без решения Кабинета Министров, дополнительного финансирования и четких целевых установок и выгоды, в результате чего осуществлялась в зависимости от имеющегося в каждом ведомстве финансирования, ИТ-систем, понимания и мотивация к изменениям.

Почему управление реформ было неэффективным?

Инга Вилка называет различные причины: «Политическая поддержка реформы, хотя и закрепленная в декларациях и планах действий трех последних правительств, фактически отсутствовала при проведении реформ, и поэтому решительные решения по развитию государственного управления не были приняты своевременно. Ревизия четко выявила «слабость» Государственной канцелярии как центра правительства и ответственного учреждения — ограниченные полномочия и возможности для обеспечения надлежащих и своевременных действий министерств при реализации реформы». Она также подчеркнула: «Чтобы создать эффективное, ответственное и гибкое государственное управление в Латвии, парламент и правительство также должны активно участвовать в решении проблем. В противном случае ожидаемых реформ не предвидится, и приходится критиковать как программу реформ, так и ее управление.»

Отсутствует четкая система целей и показателей эффективности для полноценной оценки реформы, которая позволила бы оценить конкретное влияние предпринятых мер на достижение цели. Темп реформ сдерживается громоздким сбором и обработкой данных, отсутствием качественных данных, длительным процессом гармонизации законодательства, включая желание ведомств добиться выгодных для себя исключений, межведомственную конкуренцию за финансовые и кадровые ресурсы, высокую текучесть кадров в органах государственного управления и самой Государственной канцелярии, что напрямую влияет на способность продолжить начатое. План реформы предусматривал реализацию мероприятий в течение трех лет – с конца 2017 по 2020 год, но несколько существенных изменений было выдвинуто на рассмотрение только по окончании ревизии в 2022 году. По мнению Государственного контроля, реализация мер заняла много времени и это не связано с пандемией Covid-19.

Масштаб плана реформ слишком мал

План реформ распространяется на часть государственного управления (министерства и подведомственные им учреждения), но не распространяется на независимые и автономные государственные учреждения, самоуправления, муниципальные учреждения, регионы планирования, а также государственные и муниципальные предприятия. Государственный контроль обращает внимание Саэймы на необходимость найти решение, чтобы важные для общества вопросы, наряду с изменениями в прямом управлении государством, координировано решались во всем публичном секторе. Также следует отметить, что реформа не затрагивает такой важный вопрос, как государственная служба и ее дальнейшее развитие.

Помимо недостатков, выявленных в ходе ревизии, ревизоры также отметили положительные стороны реформы – меры по изменению культуры и мышления в системе государственного управления, которые продолжают реализовываться. Также следует отметить, что кризис, вызванный Covid-19 во время реформы, обострил существующие проблемы в сфере государственного управления, но учреждения смогли адаптироваться к новой ситуации, обеспечив непрерывность и доступность услуг и в этих условиях.

После завершения ревизии, 8 февраля 2022 года Кабинет Министров рассмотрел и принял информативный отчет Государственной канцелярии о результатах Плана реформ государственного управления. По мнению Государственного контроля, оценка результатов слишком оптимистична.

По итогам и выводам ревизии Государственной канцелярии предоставлено восемь рекомендаций и одно предложение Кабинету Министров. Срок реализации рекомендаций, который также согласован с проверяемым субъектом - Государственной канцелярией, до 2024 года.

Дополнительные материалы