Более организованная работа прокуратуры улучшит качество обвинений и повысит верховенство закона

11.01.2021.

Государственный контроль завершил самую масштабную на сегодняшний день ревизию, которая дает углубленную оценку эффективности расследования и преследования экономических и финансовых преступлений. В ходе этой ревизии, в сотрудничестве с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Государственный контроль оценил деятельность Прокуратуры Латвийской Республики (далее - Прокуратура), поскольку Прокуратура является ключевым ведомством в досудебном уголовном процессе и предъявлении государственного обвинения, а также центральная и ведущая роль в применении норм уголовного права и уголовно-процессуального права. Выводы ревизии показывают, что в нормативных актах нет препятствий для эффективной работы прокуратуры, но необходимы существенные изменения в понимании независимости прокуратуры и современный подход к реализации управленческих функций. Это повысит как потенциал прокуратуры выполнять свои основные функции, так и будет способствовать эффективному использованию имеющихся в ее распоряжении ресурсов.

Прокуратура - единое трехуровневое учреждение, которое играет центральную роль в обеспечении верховенства закона, уменьшения чувства безответственности и безнаказанности в стране. К сожалению, различные оценки продолжают подтверждать, что в Латвии существуют недостатки в выявлении и расследовании тяжких уголовных преступлений. Попытки сократить коррупцию также, возможно, не увенчались успехом, поскольку Индекс восприятия коррупции не улучшился. 

Нет оснований полагать, что в Латвии слишком мало прокуроров

По результатам проведенной в 2017 году Государственным контролем ревизии эффективности досудебного расследования в Государственной полиции в отношении повышения роли прокурора в досудебном уголовном производстве было высказано мнение, что потенциала прокуратуры может быть недостаточно. Однако статистика показывает, что с точки зрения ресурсов Латвия не отстает от других стран. В Латвии на 100 тысяч жителей приходится 23,5 прокуроров, в то время как в других странах этот показатель составляет 12,1. Кроме того, в Латвии относительно большое количество прокуроров в структурном подразделении высшего уровня (в Генеральной прокуратуре) - в других странах это 8,1% всех прокуроров, а в Латвии - 17,7%. Таким образом, государство выделило ресурсы, однако Латвия долгое время не могла решить существенные проблемы, связанные с расследованием преступлений и предъявлением государственного обвинения.

Чтобы выяснить причины возникновения таких проблем, Государственный контроль в ходе ревизии оценил, как организована работа прокуратуры, как реализуются управленческие функции учреждения и как снижаются риски неэффективной работы. Государственный контроль обратил особое внимание на то, содержит ли регулирование деятельности прокуратуры все необходимые предпосылки, предусмотренные международно признанной практикой и рекомендациями о прокуратуре, чтобы она могла эффективно работать в Латвии.

Институциональная модель и организация работы прокуратуры оценивались в сотрудничестве с экспертами ОЭСР, которые провели сравнительное исследование прокуратур других стран и Латвии. Целью исследования было выявить передовой опыт других стран, который может быть полезен для ситуации в Латвии.

Прокуратура трактует понятие независимости шире, чем того требуют международные стандарты

Ревизоры пришли к выводу, что Закон о прокуратуре содержит необходимые стандарты независимости как прокуратуры, так и прокурора. В то же время в отчете о ревизии Государственный контроль анализирует руководящие принципы международных организаций и примеры международно признанной передовой практики по толкованию концепции независимости прокуратуры и прокуроров. В связи с этим Государственный контроль обращает внимание на заключение Венецианской комиссии, из которого следует, что даже как часть судебной системы, прокуратура не является судом и ее независимость не следует понимать так категорично, как независимость судов. Независимость прокуроров - это не то же самое, что независимость судей.

Итоги ревизии свидетельствуют о том, что в Латвии понятие независимости прокуратуры и прокурора трактуется шире, чем это следует из рекомендаций и заключений международных институтов. А именно, в Латвии независимость прокурора означает не только запрет внешнего воздействия на ход конкретных уголовных дел и принимаемые в них решения, но независимость считается практически абсолютной. На практике это ограничивает возможность требовать от прокуратуры ответственности за результаты работы, сотрудничество с государственными учреждениями в разработке политики предупреждения преступности и борьбы с ней и позволяет прокуратуре не относить к себе принципы надлежащего управления и эффективности, применяемым другими государственными учреждениями.

«Трактовка понятия независимости прокуратуры и прокурора, используемая в прокуратуре, является одной из причин неприменения принципов надлежащего управления. Чтобы добиться положительных изменений, прокуратура должна меняться. При повышении эффективности досудебного производства по уголовным делам нельзя оставлять в стороне «ключевые» институты системы - активное вовлечение и участие прокуратуры, ее ведущая роль в развитии правоохранительной практики, а также руководство и надзор за работой следователей, особенно в сложных и особенно затрагивающих государственные интересы категориях дел, незаменимы,» подчеркивает государственный контролер Элита Круминя.

Прокуратура как учреждение не управляется таким образом, чтобы прокуратура могла эффективно и продуктивно выполнять свои функции.

По мнению экспертов ОЭСР, понимание почти абсолютной независимости прокуратуры способствовало ее ограждению от проводимых в стране реформ, направленных на модернизацию и оптимизацию функционирования государственных структур, в том числе судебной системы Латвии. В свою очередь, Государственный контроль указывает на наиболее существенные последствия, негативно влияющие на эффективность уголовного судопроизводства, которые могли быть вызваны длительным применением этого понимания в организации работы прокуратуры. Это подтверждается, по крайней мере, некоторыми недостатками, выявленными в ходе ревизии.

Например, хотя прокуратура разрабатывает оперативные стратегии и планы работы, они настолько общие, что не дают представления о вкладе прокуратуры в борьбу с преступностью и не могут использоваться для оценки эффективности работы прокуратуры.

Кроме того, прокуратура не применила к себе нормы Закона о строе государственного управления в отношении деятельности государственного учреждения согласно принципам надлежащего управления, экономии и эффективности, а также создания, мониторинга и совершенствования системы внутреннего контроля. Государственный контроль подчеркивает, что требования указанного закона в отношении управления учреждением также являются обязательными для прокуратуры, поскольку закон распространяется также на учреждения, не подчиненные Кабинету министров, если иное не предусмотрено специальными правовыми нормами других законов. Необходимость применения принципов надлежащего управления и создания контрольной среды, соответствующей специфике деятельности, также четко следует из международных документов и международно признанной практики.

В прокуратуре нет контрольной среды и системы в целом, которая охватывала бы все функции и оперативные процессы прокуратуры, что существенно затрудняет выполнение обязанностей. В других странах есть стандартизированные процедуры при выполнении функций прокуратуры или даже система управления качеством. В свою очередь, в Латвии нет понятного и прозрачного разделения компетенции между структурными подразделениями прокуратуры и прокурорами, что предусмотрено международно признанной практикой прокуратур. Внутренние правовые нормы прокуратуры четко не определяют подведомственность надзора за досудебным расследованием структурным подразделениям прокуратуры, а также непонятны принципы действия института вышестоящего прокурора, что создает риск соответствующего разделения обязанности надзора, определенного Уголовно-процессуальным законом, от административных функций вышестоящего прокурора.

Оценка рисков не проводится и в отношении выполнения основных функций прокуратуры в сфере уголовного права и вне сферы уголовного права. Этого не было сделано даже в таких важных областях, как профессиональная этика (беспристрастность), коррупция и конфликт интересов в деятельности прокуроров, хотя, учитывая широкие обязанности, полномочия и свободу действий прокурора (например, возбуждать ли судебное преследование), особенно прокуроры могут подвергаться риску беспристрастности (профессиональной этики).

Всего Государственный контроль предоставил прокуратуре 20 рекомендаций по повышению эффективности работы. Государственный контроль обратится к Саэйме Латвийской Республики, Кабинету министров, а также Совету по предупреждению преступности о возможностях улучшения регулирования деятельности прокуратуры.

Выводы Государственного контроля в ходе оценки деятельности Прокуратуры резюмируются в отчете о ревизии «Есть ли необходимость в улучшении деятельности Прокуратуры Латвийской Республики?». В свою очередь, ОЭСР подготовила независимую оценку «Эффективность прокуратуры в Латвии: сравнительное исследование», которая вместе с ревизией Государственного контроля может служить важным источником рекомендаций по дальнейшим улучшениям.